解读《社会保险经办条例》

　　日前，国务院总理李强签署第765号国务院令，公布《社会保险经办条例》，自2023年12月1日起施行。社会保险经办是社会保险体系的“最后一公里”，事关人民群众能否便捷享受社会保险待遇。《条例》明确便民利民要求，让人民群众享有更加高效便利的公共服务。《条例》如何保障“人”的权益？主要亮点体现在哪里？有何重要意义？日前，本报记者采访了相关专家。

　　“人”的提升：从理念到行动的重大转变

　　访中国社会科学院大学公共政策研究中心研究员 谭中和

　　高位阶立法正当其时

　　记者：《社会保险经办条例》强调维护用人单位和个人的合法权益，主要亮点体现在哪里？有哪些重要意义？

　　谭中和：《条例》开篇在总则中就明确指出，制定本《条例》的目的之一就是“维护用人单位和个人的合法权益，促进社会公平”。这是社会保险经办管理工作从理念到行动的重大转变，可以说是《条例》的最大亮点。

　　长期以来，社会保险经办一直是社会保障体系建设的重要内容和组成部分。但由于我国的社会保险制度体系，是从服务国有企业改革过程开始，历经“先试点再全面推开”“先职工再居民”“先城镇再农村”的逐步健全和完善的过程，社保经办工作的重心在社会保障改革的不同时期，有不同的侧重。

　　制度试点改革的初期，社保经办工作的重心是“依法扩面和依法征缴”，那时的社保经办主要是向企业和职工宣传解释社会保险各项政策，努力实现“应保尽保”和“应缴尽缴”。我国的社会保险制度改革之所以在较短时期内取得举世瞩目的巨大成就，实现全民覆盖目标，与各级社保经办机构大力推进扩面征缴，将实现扩面目标作为各级经办机构的头等工作是分不开的。

　　随着城乡居民基本养老保险和城乡居民基本医疗保险制度的全覆盖和持续稳定的参保，各级经办机构又在全国范围内实施了全民参保登记计划，力争基本养老保险和基本医疗保险“一个不少、一个不落”。在我国城镇化进程快速推进、人力资源全国范围内自由流动，以及就业形势多样化、经济全球化和信息化的社会经济背景下，要精准实施全民参保计划，是一项非常了不起的工程。全民参保登记计划的实施，为我国社会保障制度改革发展夯实了群众基础。此后，广大群众特别是城乡居民即把社会保险作为自己的应有权益和权利。其中，社会保险经办功不可没。可以说，没有“扩面参保”“全民登记计划”及“基金应收尽收”等具体行动，再好的社会保险制度安排，都很难取得应有成效。

　　新的历史时期，以习近平同志为核心的党中央提出了中国式现代化的宏伟目标，共同富裕成为老百姓的期盼，也理所当然成为党新时期的奋斗目标。在此背景下，公平统一的社会保险制度，以及依法依规维护好保障好公民的社会保险权益，就成为新时期社会保障发展的重要工作，《社会保险经办条例》强调维护用人单位和个人的社会保险合法权益正当其时。社会保障制度是实现共同富裕的基本社会制度，尤其是在保障特殊群体在共同富裕道路上不掉队方面发挥着“兜底”作用。在我国社会保障制度体系基本健全稳定并不断完善的情况下，经办机构的工作重心也就应当转向依法维护好公民和单位的社会保障权益方面。

　　单位和群众的社会保险权益，既包含《社会保险法》规定的法人和公民应享有的社会保险经济、物质的和社会的待遇等权利，也包含法人和公民应当依法承担的社会保险责任、权利和义务，体现社会保险统筹共济、共建共享和共治，以及“量力而为、尽力而行”、“责任清晰”“共同分担”原则。经办机构就应该将这些政策具体融入到为参保单位和居民办理参保登记、收缴保费、办理关系转接、核定计算待遇，以及将待遇和服务派送到单位和个人之中。

　　明确经办流程便民利民

　　记者：《条例》明确享受社会保险待遇的相关证明材料，缩短社会保险经办时限，明确社会保险关系转移接续程序。这一系列规定有何重要意义？

　　谭中和：一是贯彻落实党中央国务院“放管服”改革要求。政府及其相关部门要提供高效便捷的服务、尽可能减免企业和居民办事证明材料、缩减办事时间、推行立即办马上办等，是“放管服”改革的重要内容。《条例》在社保登记和记录方面，明确办理时限，减少经办证明材料，是贯彻落实“放管服”改革，为企业减负，为居民提供更加便利服务的重要举措。社保经办肩负着为企业和居民记录一生、管理一生和服务一生的责任，参保者的登记、缴费及待遇等内容的连续系统记录，形成参保者系统完整连续的社保档案，这是记录社保权益、提供社保服务的基础凭证，也是社保经办的一项重要内容。大量重复冗余的材料，不仅增加了事后整理社保档案的工作量，导致经办本身各岗位和业务环节的很多重复性无效劳动，更主要的是给企业和居民造成负担，有时出现由于材料不全或不足而往返经办机构多次的情况。

　　二是有利于经办机构进一步创新经办模式，更好发挥社保经办政务大数据作用。缩短经办时限、优化和减少经办材料，并不是说经办不需要时间，很多经办业务需要花费时间和精力审查核实相关材料，但经办机构应当把便利让给群众，如目前经办机构推行的前后台经办业务，前台即时受理、后台和相关环节即时同步处理该业务，将过去“串联”处理变为“并联”经办，实现了很多业务即时办结，有些业务也大大缩短办理时限。在材料提供方面，将过去需要复印和即时采集的生物学特征信息等，通过政府政务网部门之间的互联互通和数据交换共享而完成，不用参保者再提供。这些改革措施的不断到位，将极大提高经办效率和质量，便利参保者，同时也很好地保证了参保登记和记录资料的完整、系统和一致。

　　事实上，近几年来，各级社保机构本着便民利民的要求，不断改革经办模式、改进经办方式，大多数的经办业务时限已经较《社会保险法》等相应法律规章规定的时间大大缩短。《条例》所要求的不同经办业务的办理时限，也是对多年来社保经办实践经验进行总结后上升到法规层面。各级社保经办机构创新实行的柜员制、首问负责制、零材料、一次办结、网上即时办等，都是具体的例证。

　　三是有利于进一步优化社保经办管理体制机制的需要。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视社会保险经办工作，作出了“建立全国统一的社会保险经办体系”，实行税务部门征缴社保费改革、成立国家医疗保障局，以及鼓励商业机构和社会组织参与社保经办的重要部署。这是符合我国国情和社会保障发展规律的重要体制机制安排。《条例》明确要求具体的经办事项缩短时限、减免有关材料，明确社会保险关系转移接续程序，也在一定程度上倒逼分散在不同部门和机构的社保经办业务尽快实现部门联动、信息共享，一处认证、全网共用。

　　让特殊人群尽享社保暖阳

　　记者：《条例》提出，“社保经办机构应当加强无障碍环境建设，为老年人、残疾人等特殊群体提供便利。”您如何看待这一规定？

　　谭中和：《条例》第三十条指出，社会保险经办机构应当加强无障碍环境建设，提供无障碍信息交流，完善无障碍服务设施设备，采用授权代办、上门服务等方式，为老年人、残疾人等特殊群体提供便利。这是新时期对我国社会保险经办提出的新要求，也是社会保险经办高质量发展的要求。作为覆盖全民的社会保险制度，对特殊人群提供的便利化、人性化和个性化服务，既是社会保险经办本身的要求，也是社会保险高质量发展的需要。

　　发达国家社会保障经办管理一个很重要的特征，一方面在经办中不歧视特殊群体，在经办的每一个环节都体现出关爱和呵护，在任何情况都有优先权；另一方面提供便利的、人性化的设施设备以及服务，如专人定期的上门探访、电话问候等，并且这些服务都是主动免费的提供。我国更是具有敬老护幼、帮扶残疾人等特殊群体的传统，应当将这些传统更具体地细化到社会保险经办之中。例如，可以探索将养老金的发放延伸到与孤独老人、身边无子女高龄老人的养老服务上，在实现养老金按时足额发放的同时，与这些高龄的、身边无子女或监护人的特殊人群的照护服务结合起来，发挥养老金真正“养老、护老、保老”的作用；再如，扩大社保经办的服务触角，在目前经办大厅柜台服务、移动客户端及网络、电话服务基础上，让街道社区、乡镇村委在参保续保责任基础上，承担更多便民的社保服务。同时，定期排查需要上门服务的家庭和人员，针对这些人群的实际，采取多种不同形式的、有针对性的便捷服务。

　　日前，社会保险经办领域首部行政法规《社会保险经办条例》（以下简称《条例》）公布，将于今年12月1日起施行。《条例》的公布，标志着我国社保经办工作法治化、规范化、精细化迈上新台阶。《条例》对于我国社会保障事业发展有何意义？有何立法亮点？对此，记者近日采访了首都经济贸易大学劳动经济学院副院长范围。

　　全面依法治国的重要举措

　　记者：作为一部行政法规，《条例》对社保经办服务和社会保障事业发展有何意义？

　　范围：《条例》是人力资源社会保障行政部门贯彻落实党的二十大报告精神，在社保经办领域推进全面依法治国的重要举措。《条例》对于规范社会保险经办、便利社会保险经办服务、保障社会保险基金安全具有重要意义。

　　第一，坚持依法行政，提升社保经办的法治化水平。党的二十大报告提出：“扎实推进依法行政。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”《条例》在规范经办服务方面具有重要意义：一是提高社会保险经办的立法层次，改变此前低位阶、零散规范的形式，制定统一的社保经办行政法规；二是规范经办程序，对社保登记、转移、待遇核定与支付等做出明确规定；三是明确经办过程中违法行为及其法律责任，如对骗取社会保险基金支出，隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或违规投资运营的行为，拒绝监督检查或者谎报、瞒报有关情况等违法行为规定相应的法律责任。

　　第二，坚持以人民为中心，提升社保经办服务便利性。党的二十大报告提出：“坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”《条例》出台之前，《社会保险费征缴暂行条例》是社保经办的主要规范依据，从规范及其实践来看，经办“管理”重于“服务”，而《条例》第一条明确将“优化社会保险服务”作为立法目的，第四章规定“社会保险经办服务和管理”，服务与管理并重，“服务”在前，“管理”在后。

　　第三，坚持安全、可持续，加强社会保险基金安全保障。社保基金是社会保险支付的财务基础，基金安全影响整个社会保障体系的可持续性。《条例》强化了社会保险费征缴、待遇核定以及社会保险经办违法行为的法律责任，以保障社保基金安全。

　　强化保障社保基金安全

　　记者：《条例》有哪些立法亮点？

　　范围：一是明确经办服务便利化。《条例》坚持以人民为中心，致力于维护用人单位和个人的合法权益，促进社会公平。《条例》从以下方面提升经办服务便利性：首先，依托数字技术，推进经办平台建设，为数字化经办、跨地区经办提供基础；如《条例》第二十八条、第三十条、第三十一条分别对社保经办一站式服务、无障碍服务设施、身份证明材料限定做出规定，促进社保服务便利化。其次，建立跨部门的信息共享机制。第八条规定登记管理机构以及公安、民政、卫生健康、司法行政等部门将相关信息与社保经办机构共享，打破信息壁垒，提高经办服务质量。最后，完善跨地区社保关系转移接续流程。第十二条至第十五条规范社保关系跨统筹地区转移接续流程，保障异地参保人群合法权益。

　　二是明确经办机构职责。《条例》规定社保经办机构办理社保关系登记和转移、信息记录和保管、待遇核定和发放等职责。这进一步体现社保经办机构作为社会保险政策的具体执行者、群众权益的直接守护者、公共服务的一线提供者的职责定位。

　　三是明确监督管理举措。《条例》要求社保经办机构与符合条件的机构协商签订服务协议，规范社会保险服务。要求人力资源社会保障行政部门对社保经办机构、社保服务机构等进行监督检查，要求财政部门、审计机关依法实施监督。《条例》第四十五条还规定：“国务院人力资源社会保障行政部门、医疗保障行政部门会同有关部门建立社会保险信用管理制度，明确社会保险领域严重失信主体名单认定标准。”此举强化社保领域失信惩戒，通过对严重失信机构、单位、人员实行联合惩戒，维护行政秩序和社会保险基金安全，体现依法治国基本理念。《条例》第四十六条规定：“个人多享受社会保险待遇的，由社会保险经办机构责令退回；难以一次性退回的，可以签订还款协议分期退回，也可以从其后续享受的社会保险待遇或者个人账户余额中抵扣。”该条款是对《社会保险法》《社会保险基金行政监督办法》相关规定的补充和完善，对于保障社保基金安全具有重要意义，体现公平的法治精神。

　　四是明确法律责任。对社保经办机构及其工作人员的违法行为，以及骗取社保基金支出，隐匿、转移、侵占、挪用社保基金或者违规投资运营等违法行为，《条例》规定了相应的法律责任。

　　记者：各地应该如何将《条例》立法精神落实到具体经办工作中？

　　范围：《条例》坚持以人民为中心，遵循合法、便民、及时、公开、安全的原则。为了落实好《条例》精神，应该做好以下工作：

　　第一，强化依法行政和服务行政相结合的理念。各地要强化依法行政的理念，明确经办职责以及用人单位和个人权利，坚决有法必依，严格遵守《条例》规定的经办流程，确保社保经办各环节合法化；根据《条例》规定强化监督机制，确保社保经办规范有序；坚决执法必严、违法必究，对于违反《条例》规定的行为，应该依法追究法律责任。继续深化放管服改革，以便民服务为指引，优化经办流程和方式，落实“及时”原则。各地社保经办机构应不断优化工作流程，提高行政效率，严格执行《条例》规定的社会保险登记、信息变更、待遇核定的经办时间，避免出现拖延和积压，确保参保人员能够在法定时限内享有高效便利的社保经办服务。

　　第二，完善经办平台建设，提高经办数字化水平。数字技术发展，为行政管理和服务的便利化、公开化提供技术支撑。各地社保经办机构应当依托社保公共服务平台，实现跨部门、跨统筹地区社保经办服务；倡导用人单位和个人运用政府网站、移动终端、自助终端等线上渠道办理业务；通过信息比对、自助认证等方式，核验社保待遇享受资格；通过社保经办窗口进驻政务服务中心等方式，强化“一站式”办理；加强无障碍环境建设，采用授权代办、上门服务等方式为老年人、残疾人等特殊群体提供便利。各地社保经办机构应当持续加强信息化建设，全面升级业务系统，实现部门间信息共享，促进社保经办高效化、便捷化。

　　第三，落实监督机制，强化社保经办程序规范性。通过完善信息公开机制，强化社保经办内外部监督。一是从外部监督来看，各地政府和相关部门应通过各种方式公开社保经办有关信息，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，接受社会监督。通过《条例》内容宣传、政务公开等多种方式，让用人单位以及社会大众深入理解《条例》内容以及自身权利和义务，在增加工作透明度的同时，也欢迎公众参与监督。二是从内部监督来看，社会保险经办机构要建立健全业务、财务、安全和风险管理等内部控制制度，定期开展检查、评估，并对重点业务、高风险业务进行分级审核。三是对于骗取社保基金支出，隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或违规投资运营的行为，各地要依据《条例》给予惩处，建立健全社会保险信用管理制度，保障社保基金安全。

　　加快社保法治化建设

　　记者：如何做好《条例》与其他法律法规的衔接工作？

　　范围：在《条例》实施过程中，需要根据《社会保险法》《工伤保险条例》《失业保险条例》等相关法规，在规范层面和实践层面建立相应衔接。一是做好规范梳理工作，对于此前规范及其做法与《条例》规定不符的，应该通过立、改、废等方式予以统一，维护社保法律体系协调性，避免不同法规以及规范性文件的冲突；二是强化统筹区内规范及做法的协调。由于我国基本养老保险、工伤保险、失业保险等社会保险的统筹层次不完全相同，应该强化统筹层次内经办规范化和一体化，社保经办部门根据《条例》规定以及本地工作实际，进一步修订和完善各项内部管理制度，明确工作职责、操作流程和行为规范，做好衔接工作，切实提高工作效率和服务质量；三是建立跨部门信息共享、沟通协调机制。《条例》第八条、第九条对于不同部门的相关数据共享做出明确规定，社保经办机构要加强与民政、财政、医保、司法等部门的沟通协调，及时搭建信息共享平台，确保各项工作顺利推进，增强行政权力运行透明度，推动衔接工作取得进展。

　　记者：对于社保法治化建设，您还有什么建议？

　　范围：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民生改善和社会保障工作，把社会保障体系建设摆上更加突出的位置，推动我国社会保障体系建设进入快车道。在十九届中央政治局第二十八次集体学习时，习近平总书记就促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展强调：“要从立法、执法、司法、守法各环节加强社会保障工作，在法治轨道上推动社会保障事业健康发展。”因此，为了适应社会经济发展以及人口结构变化，我国应该加快社保法治化建设，巩固重大改革成果，强化社会保障制度统一性、规范性和体系性，在法治轨道上做好以下工作：

　　第一，完善社保法律体系。我国已形成以《社会保险法》为核心，以《工伤保险条例》《失业保险条例》等单项立法为支撑的社保法律体系，但该体系并不完善，如关于养老保险单行立法尚未出台，现行相关规定立法层级较低、内容陈旧且较为分散。未来应该继续加强社保立法，完善社保法律体系。

　　第二，加强新就业形态劳动者的社会保险权益保障。随着社会经济发展，我国就业结构及就业群体特征发生重大变化，传统的符合标准劳动关系就业的劳动者数量减少，以平台用工为代表的新就业形态劳动者规模不断扩大。新就业形态劳动者社保权益保障还存在不足，面临着较大的社会风险，对现行社保制度提出了诸多挑战。

　　第三，积极应对人口结构改变对社保制度提出的挑战。我国现行社保制度采取现收现付模式，该模式依赖于人口结构的总体稳定。当前，我国人口结构发生较大变化，老龄化、少子化不断加剧，未来社保制度将面临收支失衡压力，对此应该要加大应对政策的研究和储备。

　　来源：中国劳动保障报