关于视同工伤政策内涵和外延的思考

　　(通讯员 任向群 桂杰)

　　近年来，随着国家法制建设步伐的加快，职工维权意识也日渐提高。在工伤认定工作中，发生行政复议和诉讼的案例逐年增高。

　　尤其是《工伤保险条例》第十五条第<一>项规定“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡”的情形，涉及行政诉讼的案例更高。且该类案件，全国各地行诉审理结果大相径庭。给人力资源和社会保障部门工作造成了很大的困扰。基于此，笔者通过案例分析，对视同工伤认定展开探讨，以期更多人士对该项政策能正确理解和认同。

　　一、视同工伤的概念

　　“视同”一词在社会保险领域使用较为广泛，最常见的有“视同缴费年限”、“视同工伤”。

　　所谓视同，意为“本不属于某一属性，但若符合一定的情形，可等同视之”。据此，视同工伤就是：本不属于工伤认定的范畴，但若符合一些特定情形，则可以视其为工伤予以认定。具体到《工伤保险条例》第十五条第<一>项“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡”来分析，非职业病的因病死亡本不属于工伤，但是只要符合“工作时间”、“工作岗位”、“突发”、“48小时内抢救无效死亡”这四个特定情形，就可以视同为工伤，予以认定。值得注意的是，这几个关键因素当为并列条件，并没有主次之分。换一种说法就是，在适用《工伤保险条例》第十五条第<一>项规定，进行视同工伤认定时，以上四个特定情形缺一不可。

　　案例一

　　周XX，44岁，陕西省XX县医院医生，工伤保险参保职工。2021年4月25日，周XX到单位与同事在外科病区查房。15：12许，周XX步行从医院离开。16:28许，其妻子回家发现周XX躺在床上，腹痛难忍，立即拨打120急救电话。16:38许，本院急救人员赶到其家中，现场施救后接回医院救治。20：38许，周XX在转送上级医院途中死亡。

　　随后周XX亲属提请工伤认定，该县人力资源和社会保障局对提交资料进行审核后，根据《人力资源和社会保障部法规司关于如何理解<工伤保险条例>第十五条第<一>项的复函》中“对《工伤保险条例》第十五条第<一>项视同工亡的理解和适用，应当严格按照工作时间、工作岗位、突发疾病，径直送医抢救四要件并重，具有同时性和连贯性来掌握”的明确规定，决定不予认定工伤，并出具书面《不予认定工伤决定书》。

　　周XX亲属对县人力资源和社会保障局做出不予认定工伤结论不服，随后向县人民法院提起行政诉讼。经过审理，县人民法院认为：市司法鉴定所鉴定“周XX在2021年4月25日出现头晕、乏力、腹痛为主动脉夹层初期临床表现症状，与主动脉夹层互为因果关系。周XX在上班期间已出现脸色苍白、说话无力等症状，其妻子回家后拨打120急救电话，经该县医院救治再转送上级医院途中病情加重抢救无效死亡。该情形符合《工伤保险条例》第十五条第<一>项规定，应当视同为工伤。

　　通过案例一，不难发现，周XX在家中疾病突然发作，虽在48小时内经抢救无效死亡，符合《工伤保险条例》第十五条第一项“48小时内经抢救无效死亡”的规定，但却不符合“工作时间”、“工作岗位”这两个并列要件。若市司法鉴定所鉴定结论能作为有效证据，可以认定周XX在工作时间，工作岗位已经有前期症状，那么周XX下班能独自步行回家，则不符合“突发疾病”这一要件。

　　突，会意字，在甲骨文中就已出现。《说文解字》载“突，犬从穴中暂出也”。暂指时间短，故突的本意就是急速而迅猛。如此，“突发疾病”这一概念就非常明朗了，有突然爆发，不可控，必须紧急救治的含义。弄通了这一点，就比较容易理解人力资源和社会保障部法规司对于《工伤保险条例》第十五条第<一>项规定“四要件并重，具有同时性和连贯性来掌握”的解释了。该解释并不是刻意的、造作的，而是对“突发疾病”这一概念客观、准确的描述。

　　二、工伤认定的政策内涵和外延

　　内涵和外延是哲学中的重要概念，内涵是指一个概念或概念类别所固有的本质特征或属性。外延是指一个概念或概念类别所包涵所有的个体或对象的总合。

　　人力资源和社会保障局作为工伤认定的行政主管部门，在具体实践中，工伤认定紧扣三要素，即工作时间、工作岗位和工作原因，三要素的核心是工作原因。“因工作原因受到事故伤害”就是工伤认定的政策内涵，而《工伤保险条例》第十四条七项规定则是它的外延。

　　《工伤保险条例》第十四条 职工有下列情形之一的，应当认定为工伤。

　　（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因收到事故伤害的；

　　（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；

　　（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；

　　（四）患职业病的；

　　（五）因公外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；

　　（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；

　　（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

　　从以上七项规定可以发现，所有列出应当认定为工伤的情形，无一不与“工作原因”有必然联系，或者相关。

　　而《工伤保险条例》第十五条第<一>项规定视同工伤的情形与“工作原因”无必然联系，因此在认定时应当严格按照视同工伤的规定进行审查，不应扩大视同工伤认定的政策外延。

　　案例二

　　张XX，50岁，陕西省XX区农商银行股份有限公司员工，工伤保险参保职工。2021年6月18日下午16：57许，张XX在单位上班时突发疾病，同事拨打120紧急求援，17:14许救护车将其送往医院救治。2021年6月30日4：50张XX心跳呼吸骤停，5:20宣布临床死亡。医院出具的《居民死亡医学证明（推断）书》记载死亡原因“中枢性呼吸循环衰减”。

　　2021年10月25日区人力资源和社会保障局审查了张XX亲属提交的工伤认定申请等资料，做出《不予认定为视同工伤决定书》。随后其亲属将区人力资源和社会保障局诉至区人民法院，区人民法院根据《工伤保险条例》的规定，驳回张XX亲属的诉讼请求。接着其亲属又上诉至市中级人民法院。2023年3月21日市中级人民法院庭审调查认为：结合本案张XX手术救治后病情一直未好转，2021年6月19日6:30无自主呼吸，通过呼吸机辅助呼吸，直至本认定临床死亡的客观实际，张XX使用呼吸机辅助呼吸，仅是将生命存续时间延后，并未改善生命体征，其使用呼吸机辅助呼吸延长的生命存续期间不应计算在抢救时间内，扣除此期间，张XX自初次就诊至死亡的时间未超过48小时时限，对其死亡应当认定为工伤。

　　通过对案例二的分析，发现张XX因病死亡事件，符合《工伤保险条例》第十五条第<一>项中“工作时间”、“工作岗位”、“突发疾病”三个要件，但却不符合“48小时内抢救无效死亡”这一规定。

　　我国当前各级医疗机构，对临床死亡的判断仍沿用“呼吸、心跳停止”这一主要标准，市中级人民法院审理时无视《居民死亡医学证明（推断）书》这一重要凭（证）据，偷换概念，对生命存续时间用数学方法进行加减换算，有滥用自由裁量权之嫌。

　　三、扩大视同工伤政策外延的危害

　　新中国成立初期的1951年中华人民共和国政务院制定了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953劳动部还制定了《劳动保险条例实施细则》。1996年8月，在总结各地试点经验的基础上，劳动部颁发了《企业职工工伤保险试行办法》，同年国家技术监督局颁发了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》标准（GB-1996）。这两个文件的颁布，标志着对多年沿用的工伤保险体系开始了一次全面的改革。

　　中华人民共和国国务院于2003年4月颁布、2004年实施的《工伤保险条例》，第一次以法规形式确立了我国工伤保险制度的基本框架。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过的我国第一部《社会保险法》，进一步以国家法律形式规定了包括工伤保险在内的社会保险制度体系。2010年12月，国务院又作出《关于修改<工伤保险条例>的决定》，标志着这部国家法规更加完善。

　　从新中国建立之初的《中华人民共和国劳动保险条例》到现行的《工伤保险条例》，人力资源和社会保障部（劳动部）都是该项业务的行政主管部门。在条例的前期试点，中期调整，后期整理总结，直至条例起草、定稿，结合了大量工伤案例，征求了很多一线工作人员、专家等人的意见建议，全程参与。条例字斟句酌，用词严谨准确，产生争议的可能性非常小。

　　但为什么全国范围内，此类行政复议和行政诉讼案件越来越多呢？因为涉及待遇金额非常大。2010年12月20日国务院对《工伤保险条例》进行了修订，其中一项非常重要的修订内容就是：“职工因工死亡，其近亲属按照下列规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金......一次性工亡补助金的标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍......”。从2011年起，一次性工亡补助金额度全国统一并大幅度跃升。

　　以2020年--2023年为例，我国国内职工死亡被认定为工伤或视同工伤的，一次性工亡补助金分别为：

　　2020年度847180.00元；2021年度876680.00元；2022年度948240.00元；2023年度985660元。

　　如此大额度的补偿无疑是一个很大的诱惑，不可避免的会让一些人绞尽脑汁玩文字游戏，用“白马不是马”的诡辩来钻法律空子，试图获得该项补偿。

　　案例三

　　陈X，广东省XX市XX区财政局长。2022年4月10日晚，陈X因为一镇敬老院员工福利问题在办公室约谈该镇几位负责同志。在讨论问题中，陈X突感胸闷、呼吸不畅，与会人员见其身体不适，提议其先回家休息。陈X坚持开完会后打车回家，在回家的路上突然胸口剧痛，于是打电话让妻子在小区门口接应。到达小区后，陈X病情已经恶化，呕吐不止，难以站立。其妻立即拨打120送医，经过医院抢救，在入院89个小时后死亡。医院诊断死亡原因为“急性心肌梗死”。

　　事后，陈X妻子向该区人力资源和社会保障局提交工伤认定申请，经调查审核，该区人力资源和社会保障局下达《不予认定工伤决定书》。其妻对该认定结果不服，认为“陈X虽然抢救了89个小时，但是他在入院48小时内已经脑死亡”，随向当地法院起诉区人力资源和社会保障局适用法规不当，请求撤销原认定结论。法院审定认为：“自然人的死亡时间应以《居民死亡医学证明（推断）书》记载的时间为准，无法推断出陈X在抢救中已经脑死亡。区人力资源和社会保障局认定事实清楚，适用法规得当，驳回陈X妻子的诉讼请求。

　　该案例中，陈某因病死亡，符合《工伤保险条例》第十五条第<一>项“工作时间”、“工作岗位”、“突发疾病”三要件，但不符合“48小时内抢救无效死亡”这一规定。和案例二相比，同样的案件类型，不同机关审理意见和结果却大相径庭。

　　不应认定为工伤的情形，却以有利于死者的民事审判习惯认定为工伤，在社会上造成了不良的诱导性影响，深刻的影响了人力资源和社会保障部门的行政行为，也对工伤保险基金的安全运行构成威胁。

　　四、调和法规政策认知的建议

　　通过分析一定数量的视同工伤行政复议和行政诉讼案例，大部分争议的焦点都集中在“突发疾病”、“48小时内经抢救无效死亡”这两个要件上。部分法院在审理此类案件时，忽视了与人社部门的充分沟通，往往按照民事诉讼中的审判习惯，过度解读《工伤保险条例》，从而对这两条规定进行了突破。背离了《行政诉讼法》中，人民法院运用司法审判权对行政机关具体行政行为是否合法、适用法律法规是否适当进行审查的基本要求。

　　故基层县区应以同级人民代表大会法工委牵头，建立由人大、法院、检察院、工会、人社局、司法局等部门共同参与的工伤保险争议联席会议制度。对工伤案件，在形成最终的行政复议结论或行政诉讼审判结果前，利用联席会议进行充分的讨论和沟通。避免因此造成行政司法高度对立，法律法规认知差异难以调和，政府行诉败诉率高的被动局面。

　　作为法定工伤认定行政部门的人力资源和社会保障局，在认定与工作相关的工伤时，可以紧扣“工作原因”这一内涵，适当放宽外延。而在审查与工作无必然联系的视同工伤认定时，却应当紧紧守住政策外延不扩大，凸显“工伤”两个字，不把工伤保险基金视作“唐僧肉”。这既是保证工伤保险基金安全运行，保护所有工伤保险参保职工利益的需要，也是有法必依的法治建设要求，更是防止腐败，杜绝利益输送，构建良好营商环境的必要。